À chaque débat budgétaire, la même phrase revient, prononcée avec le
sérieux de l’évidence : « Il faut rassurer les marchés. » On l’entend à
gauche comme à droite, dans la bouche de ministres que tout oppose par
ailleurs. « Notre signature est en jeu. » « Les agences de notation
pourraient nous dégrader. » « On ne peut pas se permettre une hausse des
taux. » Personne ne conteste ces formules, et c’est précisément ce qui
mérite qu’on s’y arrête.
Car derrière elles se cache une inversion silencieuse. Dans une
démocratie, on s’attend à ce que les choix économiques soient tranchés
par le vote, le débat parlementaire, la délibération publique. Or ces
phrases disent autre chose : ce sont les créanciers qui
fixent la limite du possible, les agences qui valident,
les marchés qui sanctionnent. Cet article retrace,
étape par étape et sans accuser personne, comment ce mécanisme — qu’on
peut appeler la gouvernance par la dette — s’est
installé au cœur des démocraties européennes. Non pas un complot, mais
une architecture, construite par accumulation de décisions chacune jugée
raisonnable en son temps.
Trois dates pour
comprendre la mécanique
L’histoire de cette contrainte n’a rien de secret. Elle s’écrit en
plusieurs étapes publiques, étalées sur un demi-siècle.
1973. La loi française du 3 janvier 1973 réforme les
statuts de la Banque de France. Schématiquement, elle restreint la
possibilité pour le Trésor public de se financer directement auprès de
la banque centrale, et oriente l’État vers l’emprunt sur les marchés
financiers. Le débat sur la portée réelle de ce texte est vif — ses
défenseurs y voient un rempart contre l’inflation des années 1970, ses
critiques un transfert de pouvoir vers la finance privée. Ce point
précis fait l’objet d’un article dédié dans cette série, car il est
souvent déformé dans des lectures complotistes qu’il faut savoir
écarter.
1992. Le traité de Maastricht généralise le principe
à l’échelle européenne. L’article 123 du Traité sur le fonctionnement de
l’Union européenne interdit le financement monétaire direct des États
par la Banque centrale européenne : la BCE peut prêter aux banques, pas
aux gouvernements. Cette règle est devenue l’un des dogmes fondateurs de
la zone euro.
2010-2015. La crise grecque révèle ce que ce dogme
signifie en pratique. Un État de la zone euro confronté à une crise de
financement dépend alors de la solidarité européenne et du Fonds
monétaire international — et accepte, en échange, les conditions qu’ils
imposent.
Le mécanisme
: six étapes pour rétrécir le possible
On peut décomposer la gouvernance par la dette en une séquence assez
simple, qui ne suppose aucune intention cachée.
1. L’État doit emprunter
Tout déficit budgétaire se finance par l’émission d’obligations
d’État — les OAT en France, les OLO en Belgique. L’État vend de la dette
pour boucler son budget.
2. Les acheteurs sont mondiaux
Ces obligations sont achetées par des fonds de pension, des fonds
souverains, des banques centrales étrangères, des fonds
d’investissement, des banques commerciales. Pour la France, une part
importante de la dette est détenue par des non-résidents. L’État dépend
donc de la confiance d’acteurs dispersés sur toute la planète.
3. Le risque est noté
Trois agences — Moody’s, Standard & Poor’s et Fitch — attribuent
aux États une note, sur une échelle qui va du AAA au défaut. Le rôle
exact de ces agences mérite à lui seul un examen, qu’on développe dans
un article spécifique de cette grappe.
4. Le taux est la sanction
Plus la note est basse, plus le taux exigé est élevé. Et l’effet est
cumulatif : sur un volume d’emprunt annuel de l’ordre de 100 milliards
d’euros, un point de hausse représente environ un milliard d’intérêts
supplémentaires par an, sur toute la durée de l’emprunt. Année après
année, ces intérêts s’additionnent. Le taux n’est pas une opinion :
c’est une facture.
5. La discipline
Conséquence : toute politique publique doit paraître « crédible » aux
yeux des prêteurs. Toute hausse de dépense doit être justifiée, toute
fiscalité calibrée pour ne pas faire fuir les contribuables les plus
mobiles. Les marges de manœuvre se réduisent. Le choix entre relance et
rigueur, que l’on croit arbitré par les urnes, se trouve en partie
tranché en amont par la contrainte financière.
6. La culture commune
Enfin, les hauts fonctionnaires des ministères des finances et les
cadres de la finance privée se forment souvent dans les mêmes écoles et
passent parfois de l’un à l’autre — le phénomène dit de la « porte
tournante ». Il en résulte une culture partagée, dans laquelle défier
ouvertement « les marchés » devient littéralement impensable. Là encore
: pas de conspiration, mais une homogénéité de vues qui produit ses
propres angles morts.
Le cas grec : un
laboratoire grandeur nature
La Grèce des années 2010 illustre le mécanisme poussé à l’extrême.
Après la révélation d’un déficit bien supérieur aux chiffres annoncés,
les taux sur la dette grecque s’envolent. Trois plans d’aide se
succèdent, pilotés par ce qu’on a appelé la « troïka » — Commission
européenne, BCE, FMI. Chacun s’accompagne de conditions massives :
coupes budgétaires, privatisations, réformes structurelles, supervision
rapprochée.
Le moment le plus parlant survient en juillet 2015. Un référendum
donne une majorité nette de « non » aux conditions des créanciers.
Quelques jours plus tard, le gouvernement accepte pourtant des
conditions très proches, sous la menace d’une sortie de l’euro. Un
peuple européen a voté clairement contre une politique ; cette politique
a été appliquée. La leçon n’est pas que la démocratie aurait été « volée
» par une volonté maligne — c’est que la mécanique de la dette peut,
dans certaines configurations, l’emporter sur le verdict des urnes. Pour
un grand État comme la France, jugé « trop gros pour faire faillite »,
la mécanique serait différente, mais l’asymétrie de pouvoir, elle,
demeure.
La BCE «
indépendante », et ses choix qui n’en ont pas l’air
La Banque centrale européenne est statutairement indépendante, avec
pour mandat la stabilité des prix. Mais l’indépendance n’est pas la
neutralité. Fixer la lutte contre l’inflation au-dessus du plein emploi
est déjà un choix de société. Les politiques de taux et de rachats
d’actifs ont des effets distributifs réels — elles ne touchent pas de la
même manière les détenteurs de patrimoine et les épargnants modestes. Ce
sujet, central et souvent mal compris, fait l’objet d’un article entier
dans cette série.
Ni complot, ni fatalité
Aucune porte de sortie n’est gratuite — restructuration, inflation
contrôlée, réforme des traités, fiscalité internationale : chacune a ses
coûts, que le livre détaille honnêtement. Mais le statu quo aussi a un
coût, plus discret : la transformation des élections en débats stériles
sur ce qui est « autorisé » par les marchés.
Cette contrainte par la dette a, du reste, un cousin monétaire : la
position dominante du dollar permet à une seule nation d’emprunter au
monde entier à des conditions qu’aucune autre n’obtient. C’est l’autre
face de la même pièce, que retrace Le Privilège exorbitant — la
dette qui gouverne d’un côté, la monnaie comme impôt invisible de
l’autre.
Ce débat sur la « crédibilité » des États repose, du reste, sur un
chiffre qu’on tient pour acquis : le ratio dette/PIB. Mais le PIB
lui-même mesure l’activité, pas la richesse réelle d’une nation — un
point que développe Quand le PIB masque la
réalité, et qui complique sérieusement l’idée qu’on pourrait juger
la solidité d’un pays à ce seul rapport.
Ce qu’il faut retenir, c’est que la gouvernance par la dette n’est
pas le fait d’un acteur identifiable. C’est une propriété de
l’architecture : un enchaînement de règles, d’incitations et d’habitudes
qui contraint tous les gouvernements, quelle que soit
leur couleur. C’est précisément cette neutralité partisane qui rend le
sujet difficile à débattre — et le voir clairement est la première
condition pour en discuter en citoyen, et non en spectateur.
La Chaîne Dorée, tome des Rouages de Jacques
Jordens, déroule cette histoire de 1973 à aujourd’hui : la formation du
mécanisme, son démontage technique accessible sans bagage économique, le
cas grec analysé comme laboratoire, la question de l’indépendance de la
BCE et l’inventaire lucide des portes de sortie. Un diagnostic
structurel, ni de gauche ni de droite, pour comprendre pourquoi tant de
promesses électorales restent lettre morte — et savoir, en tant
qu’électeur, ce qu’on peut réellement demander à un gouvernement.
Du même auteur
Dans la même veine « monnaie, dette et richesse réelle » des
Rouages de Jacques Jordens :
- Le Privilège
exorbitant — comment une monnaie nationale, le dollar, est devenue
l’impôt invisible du monde entier. - La Loi du Raid — l’économie de
prédation : capter la richesse plutôt que la créer. - Quand le PIB masque
la réalité — le PIB compte l’activité, pas la richesse réelle des
nations. - Les Rouages — la synthèse
de la série : les mécanismes qui gouvernent notre quotidien.
Pour aller plus loin — ce mécanisme est au cœur de De la fabrique du consentement au renoncement…, le socle de la série Les Rouages qui démonte la machine entière.