Au premier siècle de notre ère, le satiriste romain Juvénal posait
une question qui n’a jamais reçu de réponse définitive : Quis
custodiet ipsos custodes ? — « Qui garde les gardiens ? » Il
parlait d’un mari qui demandait à des gardes de surveiller la fidélité
de son épouse, et concluait, narquois, qu’il faudrait alors des gardes
pour surveiller les gardes. Vingt siècles plus tard, la question reste
exactement la même, mais elle ne fait plus rire personne : comment
empêcher ceux qui détiennent le pouvoir d’effacer, de capter ou de
neutraliser les institutions chargées de les contrôler ?
C’est le problème théorique central des démocraties modernes. Et le
constat de départ de cet article est simple : aucune démocratie au monde
ne l’a vraiment résolu. Toutes ont mis en place des mécanismes —
séparation des pouvoirs, checks and balances, indépendance des
juges, presse libre. Et tous ces mécanismes, observés sur une durée de
vingt à cinquante ans, tendent à s’éroder. Non par complot, mais par
dérive structurelle.
La
théorie : un système conçu pour se contrôler lui-même
L’idée moderne de la séparation des pouvoirs vient de Montesquieu,
dans De l’esprit des lois (1748). Sa thèse : pour éviter la
tyrannie, il faut séparer les trois grandes fonctions de l’État — faire
la loi (législatif), l’appliquer (exécutif), juger (judiciaire) — et
faire en sorte qu’elles se contrôlent mutuellement. « Le pouvoir arrête
le pouvoir », résume-t-il.
Quarante ans plus tard, James Madison affine le dispositif dans les
Federalist Papers (notamment les n° 10 et 51, 1788). Il propose
de multiplier les centres de pouvoir par le fédéralisme, de créer des
chambres de représentation distinctes et d’institutionnaliser ces fameux
checks and balances, les « freins et contrepoids ». Sa formule
reste célèbre : il faut faire en sorte que « l’ambition fasse échec à
l’ambition ».
Sur le papier, l’architecture est élégante. Le problème n’est pas
dans le plan. Il est dans ce que le temps fait au plan.
La réalité :
l’érosion lente des contre-pouvoirs
Reprenons les trois pouvoirs, et observons ce qui se passe au fil des
décennies dans les démocraties parlementaires européennes.
Exécutif
et législatif : un contrôle qui devient fictif
Dans tous les régimes parlementaires — France, Belgique, Royaume-Uni,
Allemagne —, l’exécutif provient de la majorité parlementaire. Autrement
dit, le gouvernement est issu de la majorité censée le contrôler. Or une
majorité ne censure pas son propre gouvernement. Le contrôle
parlementaire de l’exécutif devient largement fictif. Le contre-pouvoir
réel se réduit alors à l’opposition, qui peut critiquer mais rarement
bloquer.
Le
pouvoir judiciaire : nommé par celui qu’il devrait contrôler
Les juges des cours suprêmes — Conseil constitutionnel français, Cour
constitutionnelle belge, Cour suprême américaine — sont nommés par
l’exécutif, parfois avec ratification parlementaire, souvent selon des
logiques partisanes. En France, les magistrats du parquet sont,
hiérarchiquement, subordonnés au garde des Sceaux, c’est-à-dire à un
membre de l’exécutif. La question n’est pas de savoir si tel ou tel juge
est intègre — la plupart le sont. La question est structurelle : un
pouvoir nommé par celui qu’il devrait contrôler part avec un handicap
d’indépendance.
Les corps
de contrôle et les autorités « indépendantes »
Les Cours des comptes, inspections générales et contrôles internes
sont composés de hauts fonctionnaires formés dans les mêmes écoles que
ceux qu’ils contrôlent — solidarité de corps oblige. Leurs rapports sont
souvent excellents, mais rarement contraignants.
Quant aux autorités administratives indépendantes (ARCOM, AMF, CNIL
en France ; FSMA, Banque nationale en Belgique), elles sont «
indépendantes » dans leur statut, mais leurs présidents sont nommés par
l’exécutif et leur budget dépend du Parlement — donc, en pratique, de la
majorité. S’ajoute le phénomène de la porte tournante :
nombre de leurs cadres viennent du secteur privé qu’ils sont censés
réguler, et y retournent ensuite. Ce mécanisme, étudié sous le nom de
capture réglementaire, fait l’objet d’un article dédié dans cette
série.
La presse : un
quatrième pouvoir sous contrainte
Théorisée comme contre-pouvoir depuis Edmund Burke au XVIIIᵉ siècle,
la presse est confrontée à trois dépendances structurelles. D’abord la
concentration capitalistique : en France comme en Belgique, l’essentiel
de la presse appartient à un petit nombre de grands groupes. Ensuite la
dépendance publicitaire : les annonceurs pèsent une part importante du
chiffre d’affaires des journaux, ce qui crée une asymétrie d’intérêts.
Enfin, en France, les subventions publiques, qui placent un
contre-pouvoir en situation de dépendance vis-à-vis de l’État qu’il
devrait surveiller. Là encore, le mécanisme ne suppose aucune censure
formelle : c’est une prudence éditoriale qui s’installe d’elle-même. Ce
point fait l’objet de son propre satellite dans cette grappe.
Le mécanisme
central : un acquis jamais acquis
Ce qui ressort de ce panorama, ce n’est pas une accusation contre des
personnes. C’est une propriété de l’architecture. Le contre-pouvoir
n’est jamais une donnée stable : c’est un équilibre qui se déforme sous
le poids des incitations. Celui qui nomme tend à contrôler. Celui qui
finance tend à orienter. Celui qui partage le même milieu que ceux qu’il
surveille tend à partager leurs angles morts. Aucune de ces tendances
n’a besoin d’intention malveillante pour produire son effet.
C’est pourquoi des penseurs comme Tocqueville, plus tard Hayek ou
Foucault, ont tous, à leur manière, insisté sur un point : la liberté
n’est pas un état acquis une fois pour toutes, mais un rapport de forces
à entretenir.
Des
contre-pouvoirs émergents, et leurs limites
De nouveaux contre-pouvoirs sont apparus. Les lanceurs d’alerte ont
eu des effets réels sur la conscience publique, mais à un prix personnel
souvent lourd. Les ONG produisent des rapports précieux, tout en
dépendant de financements qui peuvent introduire des biais. Les réseaux
sociaux décentralisent la parole, mais la confient à des plateformes
privées dont les règles de modération échappent à tout débat
démocratique. Les cours européennes (CEDH, CJUE) jouent un rôle réel sur
les droits fondamentaux, mais peuvent être contournées par des États
décidés à les ignorer.
Reste un dispositif qui, là où il existe, fonctionne : le référendum
d’initiative populaire. La Suisse en a fait un usage stabilisé. La
France et la Belgique ne le pratiquent pas — un manque structurel que
l’on examine dans un autre article de cette grappe.
Qui garde les gardiens,
finalement ?
La question de Juvénal n’a pas de réponse définitive, et c’est
précisément ce qu’il faut accepter. La séparation des pouvoirs n’est pas
une machine qu’on installe et qu’on oublie : c’est un jardin qu’il faut
désherber à chaque génération. Reconnaître l’érosion n’est pas céder au
pessimisme — c’est la première condition pour la freiner.
Le Dernier Verrou, tome des Rouages de Jacques
Jordens, déroule ce diagnostic de Juvénal à aujourd’hui : la théorie
classique du contre-pouvoir, l’analyse empirique des institutions
françaises et belges, les contre-pouvoirs émergents et leurs failles, et
l’étude du modèle suisse. Un livre qui pose la question avec rigueur,
sans prétendre détenir la réponse — et qui vous outille pour y réfléchir
vous-même.
Pour aller plus loin — ce mécanisme est au cœur de De la fabrique du consentement au renoncement…, le socle de la série Les Rouages qui démonte la machine entière.