Tapez « loi de 1973 » dans un moteur de recherche et vous tomberez
rapidement sur une expression qui claque : la « loi
Pompidou-Giscard-Rothschild ». L’histoire, telle qu’on la raconte
souvent, est dramatique : en 1973, un président ancien banquier et son
ministre des Finances auraient interdit à l’État de créer sa propre
monnaie, le forçant à emprunter à intérêt auprès de banques privées — et
toute la dette publique française découlerait de là.
C’est une histoire simple, et c’est exactement pour cela qu’il faut
s’en méfier. Une loi a bien été votée le 3 janvier 1973. Elle a bien
modifié le rapport entre l’État et la Banque de France. Mais entre le
texte réel et la légende qui circule, il y a un écart qu’un lecteur
soucieux d’honnêteté gagne à mesurer. Cet article essaie de poser les
faits, puis d’exposer les deux lectures qui s’affrontent — sans trancher
à la place du lecteur.
Ce que dit le texte,
sobrement
La loi du 3 janvier 1973 réforme les statuts de la Banque de France.
Le point que retient le débat public est l’idée que l’État ne peut plus
se financer « gratuitement » auprès de sa banque centrale et doit
désormais passer par les marchés financiers, en payant des intérêts.
Première nuance, importante : avant 1973, l’État ne créait pas
librement et sans limite de la monnaie pour financer ses dépenses. Le
concours de la Banque de France au Trésor existait, mais il était
encadré et plafonné. La réforme de 1973 s’inscrit dans une histoire plus
longue d’encadrement de ce financement, qui ne commence pas et ne
s’achève pas en 1973. Présenter cette date comme le basculement d’un
monde où l’État imprimait librement vers un monde où il serait soudain
pieds et poings liés est une simplification.
Deuxième nuance, décisive pour la suite : l’interdiction
véritablement générale et durable du financement monétaire direct des
États ne date pas de 1973 mais de 1992, avec le traité
de Maastricht (article 123 du Traité sur le fonctionnement de l’Union
européenne). C’est ce texte européen, repris dans tous les pays de la
zone euro, qui interdit aujourd’hui à la Banque centrale européenne de
prêter directement aux gouvernements. Attribuer à la seule loi française
de 1973 ce qui relève en réalité d’un cadre européen postérieur est
l’une des confusions les plus répandues du débat.
Le cœur
de la polémique : l’argument du « coût des intérêts »
L’argument-choc des critiques de la loi tient en une phrase : si
l’État avait continué à se financer sans intérêt, il n’aurait pas
accumulé la montagne d’intérêts qu’il a versée depuis. Certains avancent
que le cumul des intérêts payés sur la dette française depuis les années
1970 est d’un ordre de grandeur comparable au montant de la dette
actuelle — autrement dit, que sans intérêts, la dette serait beaucoup
plus faible, voire nulle.
Ce calcul a une force intuitive évidente. Il appelle toutefois une
grande prudence. C’est un raisonnement « toutes choses égales par
ailleurs » : il suppose que tout le reste — inflation, croissance,
comportement des gouvernements, confiance dans la monnaie — serait
demeuré identique dans un monde sans cette contrainte. Or rien ne permet
de l’affirmer. Les économistes qui contestent cette lecture font valoir
un point simple : un financement monétaire sans limite des déficits a
historiquement nourri l’inflation, laquelle a son propre coût, supporté
en premier lieu par les épargnants et les revenus fixes. Le « coût des
intérêts » serait alors, en partie, le prix payé pour éviter un autre
coût — celui de l’inflation.
Il n’existe pas de consensus tranché sur ce contrefactuel, et c’est
précisément ce qu’il faut accepter de dire : on ne sait pas avec
certitude à quoi ressemblerait la France d’aujourd’hui sans la réforme
de 1973.
Deux lectures, honnêtement
exposées
La lecture critique. La loi marque une étape dans le
transfert d’un pouvoir régalien — le financement de l’État — vers le
secteur financier privé. L’État, qui pouvait s’appuyer sur sa banque
centrale, devient un emprunteur parmi d’autres, soumis au jugement des
prêteurs et au coût des intérêts. Cette lecture insiste sur la dimension
de souveraineté : qui finance, oriente.
La lecture défensive. La réforme visait à imposer
une discipline et à couper court à la tentation de faire tourner la
planche à billets, dans une décennie 1970 marquée par une forte
inflation. Empêcher l’État de se financer directement, c’est l’obliger à
des arbitrages budgétaires explicites, soumis au regard des marchés.
Cette lecture insiste sur la stabilité monétaire.
Les deux camps disent quelque chose de vrai. La question n’est pas «
qui ment ? » mais « quel coût est-on prêt à payer, et lequel
préfère-t-on rendre visible ? » — l’inflation, diffuse et silencieuse,
ou les intérêts, comptabilisés ligne par ligne dans le budget.
Pourquoi écarter la
lecture complotiste
Reste la dimension « Rothschild », souvent agitée en raison du
parcours bancaire de Georges Pompidou. Il faut le dire clairement : le
passé professionnel d’un dirigeant n’établit aucune preuve de manœuvre
cachée. La réforme de 1973 s’inscrit dans un mouvement international
d’évolution des rapports entre États et banques centrales, partagé par
de nombreux pays qui n’avaient ni le même président ni la même histoire.
Faire de cette loi le fruit d’un complot personnel, c’est confondre une
orientation structurelle, débattable et documentée, avec une intention
dissimulée — et c’est se priver des moyens de comprendre le vrai
mécanisme. Le sujet est bien réel ; il mérite mieux qu’une légende.
Une pièce dans un
mécanisme plus vaste
La loi de 1973 ne se comprend pleinement que replacée dans une
séquence : elle est une étape d’un déplacement progressif qui passe
ensuite par Maastricht (1992) puis par les crises de la zone euro. C’est
cet enchaînement complet — l’État qui doit emprunter, les marchés qui
notent, le taux qui sanctionne — qui constitue ce qu’on peut appeler la
gouvernance par la dette. Pour voir comment toutes ces pièces
s’emboîtent, lisez l’article pilier de cette série : Gouvernance par la dette :
comment les marchés financiers contraignent les démocraties
européennes.
Et si la France emprunte au monde sous la contrainte des marchés, une
nation échappe en partie à cette règle : les États-Unis, qui empruntent
dans leur propre monnaie, devenue la monnaie du monde. Ce privilège,
miroir de la contrainte décrite ici, est le sujet de Le Privilège exorbitant.
On ajoutera une dernière prudence sur les chiffres : comparer le
poids de la dette à la richesse d’un pays suppose de savoir ce que cette
richesse vaut vraiment. Or l’indicateur qu’on mobilise — le PIB — mesure
l’activité, pas la richesse réelle d’une nation, comme le montre Quand le PIB masque la
réalité. Une raison de plus de manier les grands ratios avec
précaution.
La Chaîne Dorée, tome des Rouages de Jacques
Jordens, consacre un chapitre entier à la loi de 1973, ses faits, ses
deux lectures et ses mythes, puis l’inscrit dans le diagnostic
d’ensemble de la dette comme mécanisme de contrainte des démocraties
européennes. Une lecture calme et sourcée, pour s’orienter dans un débat
où l’émotion l’emporte souvent sur les chiffres.
Du même auteur
Dans la même veine « monnaie, dette et richesse réelle » des
Rouages de Jacques Jordens :
- Le Privilège
exorbitant — comment le dollar est devenu l’impôt invisible du monde
entier. - La Loi du Raid — l’économie de
prédation : capter la richesse plutôt que la créer. - Quand le PIB masque
la réalité — le PIB compte l’activité, pas la richesse réelle des
nations. - Les Rouages — la synthèse
de la série : les mécanismes qui gouvernent notre quotidien.